2017年国务院办公厅发布了《国务院办公厅关于促进建筑业持续健康发展的意见》（国办发〔2017〕19号）文件，文件中鼓励政府投资工程带头推行工程总承包。并于2019年国家住建部、国家发改委联合发布了《关于印发房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法的通知》之后，政府投资中的以工程总承包发包模式的大型、重点项目越来越多，随着项目的有序建设，部分项目建设已经结束或者基本结束，很多项目已经开始竣工结算、决算以及后期的审计工作。为了使工程竣工结算在后期顺利通过项目审计，就需要在项目实施期间和竣工结算时提前将审计重点内容进行梳理，采取措施将风险规避或者消除。

EPC项目定义

工程总承包是指承包单位按照与建设单位签订的合同，对工程设计、采购、施工或者设计、施工等阶段实行总承包，并对工程的质量、安全、工期和造价等全面负责的工程建设组织实施方式。其中对工程设计、采购、施工实行总承包的项目（以下简称为EPC项目），是目前建筑市场中最为常见的一种发包模式。

EPC项目目前现状

EPC这种发包模式常见于工业等项目，其优点：总承包单位更能发挥主观能动性，能运用其先进的管理经验为业主和承包单位创造更多的效益，提高了工作效率，减少了协调工作量，减少了设计变更、缩短了项目实施周期，更有效的控制了项目投资。但在房屋建筑和市政基础设施项目中工程EPC发包模式也是近几年才出现，之前大多为施工总承包模式。

目前市场中大部分EPC项目在实施时发包人多为企业，比如安置房项目、公园改造项目、学校、医院等。企业在实施EPC项目时，初步设计未完成或者直接从方案阶段进入施工图阶段，越过了初步设计阶段。如果招标文件中的设计需求不够明确或者不够详细的话，对于总承包单位来说标的物的情况处于很模糊的状态。影响总承包单位设计图纸的设计进度，图纸设计进度受影响就会影响现场施工进度，但在合同工期的约定下，总承包单位都会存在不同的施工赶工现象。

目前很多EPC合同约定了合同签约价，同时项目施工图预算或者结算又以合同约定的方式进行计价，其合同实质是在不超过合同签约价的情况下，按实结算。

工程结算中的依据

EPC项目在竣工结算时的依据主要包括：

1.合同文件；

2.工程投标中标或议标报价单；

3.施工图纸、竣工图纸；

4.变更文件；

5.索赔文件；

6.工程计价文件、工程量清单、取费标准及有关调价规定、双方确认的有关签证；

7.有关技术核准资料和材料代用核准资料；

8.与结算相关的技术资料；

9.与结算相关的法律,法规、行业规定等；

10.其他文件。

建设单位管理风险及应对措施

建设单位作为整个项目的主体单位，在项目整个实施阶段尤为重要，造价方面作为建设单位应该从项目决策、立项、实施（招投标、过程管理、项目预结算）、决算等方面全面管理。对于建设单位来说，项目风险点有以下几点和可以采取的对应防控措施：

1.在决策阶段，有些项目投资估算金额偏差较大。面对这种情况可以根据项目的策划、定位、标准等关键指标，对标已有或者相近的项目，准确的估算项目投资额。

2.在招投标阶段，招标文件里面对于项目的范围、深度、计价依据等约定不是很完善。建议在招投文件设计任务书中尽可能详细对建设项目的规模、建设标准等进行说明，设计深度、范围要予以明确。合同条款中对于合同的调整、预结算的计价依据、风险范围等的约定要尽可能详细。

3.预结算时的材料、设备价格的确认也是审计的一项重点工作。作为建设单位要充分了解市场、有必要时实地考察，相对准确合理的对材料、设备价格进行确认。如果建设单位缺少材料、设备认价的专业人员或者造价管理人员，可以委托专业咨询机构将整个项目委托全过程造价咨询；也可以将项目进行代建委托，以此来降低材料、设备认价风险。

4.实施阶段最重要的是作为项目建设单位要制定项目的管理制度，部分项目在实施阶段缺少或者不完善的项目管理制度。严格按照项目管理制度去管理、监督、决策。例如跟造价相关的工程招标及招标控制价管理办法、施工图设计、审核管理办法、设计变更管理办法、工程签证管理办法、认质认价工作管理办法、工程竣工结算管理办法等。

结算工程量的风险及建议

工程量的复核在审计中是必不可少的，也是最基本的工作。结算工程量的风险一般有以下情况：

1.截止项目结算时无施工图。EPC项目竣工结算一般原则为批复的施工图+设计变更，部分项目在竣工后无法整理出一套完整的施工图，这就导致过程中的进度付款所对应的工程量无法核实、结算无法按照施工图+变更+签证进行。（部分EPC项目合同约定了施工图预算作为进度款支付及结算的依据）。建议项目开始时依据总承包合同约定对施工图进行确认并及时备份。

2.竣工图纸与现场不一致。在审计中常常会遇到结算内容与实际现场不一致。可能会存在两种情况：

（1）竣工图重新绘制，与施工图存在差异，在竣工验收时设计单位、施工单位、监理单位、建设单位未能将现场与竣工图一一核对，就在竣工图上签字盖章，后期第三方咨询单位在进行结算时未能全面核实竣工图与现场情况是否一致，导致工程量存在偏差；建议项目竣工图在确认过程中，参见各方严格履行各方职责、保证竣工图纸的真实性、准确性。

（2）由于其他原因导致竣工结算滞后，在项目移交运营后项目本身存在二次改造的可能，导致竣工图与现场不一致。建设单位一方面将可移动类的设备、家具等做好项目移交单（运营单位能确认最好）；另一方面及时整理好二次改造的项目资料，并全部归档。此类问题的出现提醒建设单位当在EPC项目结束后，及时进行竣工结算。

材料价格的风险及建议

无论是合同中约定的施工图预算或者竣工结算，其中材料价的确认是整个计价的关键工作。目前合同中对确定材料价格的常见有材料认价（如合同约定使用信息价的除外），或者审核后的施工图预算作为结算依据，但其实质也是材料价格的确认，只是建设单位确定施工图预算，不再单独确定材料认价而已。其风险有以下几个方面：

1.缺少或者部分缺少常规材料价格的确定依据。

因为EPC项目的特点导致项目的材料、设备价格的确认本身就是个繁琐的工作。建议如下：

（1）常规材料可以进行市场询价进行确定，做好询价记录资料；

（2）如果牵扯材料、设备价格较大，可进行材料招标采购。

2.缺少或者部分缺少特殊、定制材料、设备的价格确定依据。

根据项目自身特点，项目在建设时往往会出现特殊、定制的材料、设备，建议如下：

（1）到厂家实地考察，了解材料设备的大概价格；

（2）可以找此类材料、设备的专家（包含经济、技术），对特殊、定制的材料、设备进行一个价格估算。

措施方案的风险

EPC项目结算中往往争议最大的就是措施费，措施费的确定风险有以下几个方面：

1.常规措施费的确定。对于项目中的常规措施，总承包合同中要约定哪些措施可以以监理批复的施工组织设计进行结算。约定清楚这些常规措施费的计价办法；

2.专项施工方案的确定。首先专项施工方案的审批要符合合同约定或者工程管理制度；需要专家论证的要进行专家论证（包括经济、技术），方案不仅要论证技术是否可行，还需要满足经济最优；按最终确定的方案实施后，发生的工程量竣工图纸中能表达出来的汇入竣工图纸，竣工图纸无法表达的需要以签证进行确认。

合同条件执行的风险

项目在竣工结算时与合同条款约定出现偏差。

例如：合同中约定项目在施工图预算或者结算时，材料价格有信息价的按照施工当期的信息价计入，合同这样约定本身对项目管理就提出了很高的要求，对于某种材料他有可能发生在整个施工期，也有可能发生在部分施工时间内，所以对于项目结算很难确认其具体价格。建议此类情况可以约定出一个相对确切的时间基点，这样在结算中就可以得到有效解决。

还有一些项目在竣工结算时，提供了由于变更原因所发生的联系单或者签证单。但是对于EPC项目的性质，合同中也做了约定，只有非承包方原因的变更才能计入结算。对于此类问题，建议如果项目建设过程中变更确实是建设单位提出的，需及时根据项目管理制度及合同约定发出变更指令。

房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包项目这几年的大量出现，虽然或多或少的存在着以上问题，但随着项目的工程结算、审计工作的完成，项目实施单位们也在不断总结。在今后实施的项目中同类问题也会慢慢的减少，项目管理上也会越来越规范。

工程一部 王彪